U.S. War Powers: The Division of Authority Between Congress and the President

سیر تاریخی تصمیم‌گیری‌های نظامی

پیشینه تقسیم اختیارات جنگی به کنوانسیون قانون اساسی در سال ۱۷۸۷ بازمی‌گردد. تدوین‌کنندگان قانون اساسی عمداً این قدرت را بین دو نهاد تقسیم کردند. آن‌ها رئیس‌جمهور را به عنوان «فرمانده کل قوا» تعیین کردند تا اطمینان یابند ارتش در مواقع بحرانی از رهبری قاطع و یکپارچه‌ای برخوردار است، اما در عین حال اختیار «اعلان جنگ» را صراحتاً برای کنگره محفوظ نگه داشتند تا از ماجراجویی‌های یک‌جانبه قوه مجریه جلوگیری کنند. در طول مذاکرات، بنیان‌گذاران عمداً اختیار کنگره را از «ایجاد جنگ» به «اعلان جنگ» تغییر دادند تا عملاً به رئیس‌جمهور این اختیار را بدهند که در برابر حملات ناگهانی، بدون نیاز به انتظار برای رأی‌گیری در کنگره، از کشور دفاع کند [۱].

در طول قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم، این تعادل تا حد زیادی حفظ شد. رؤسای جمهور در درگیری‌های بزرگ - مانند جنگ ۱۸۱۲، جنگ آمریکا و مکزیک، جنگ آمریکا و اسپانیا، و جنگ‌های جهانی اول و دوم - عمدتاً به تصمیم کنگره احترام می‌گذاشتند. با این حال، رؤسای جمهور مکرراً برای درگیری‌های مرزی یا محافظت از شهروندان در خارج از کشور، بدون اعلان رسمی جنگ، از نیروی نظامی محدود استفاده می‌کردند [۲].

پس از جنگ جهانی دوم، چشم‌انداز جهانی به طرز چشمگیری تغییر کرد. تأسیس سازمان ملل متحد و تشکیل ناتو در سال ۱۹۴۹ بحث‌های شدیدی را در کنگره برانگیخت. ماده ۵ معاهده ناتو مقرر می‌دارد که حمله مسلحانه به یک کشور عضو، در حکم حمله به تمامی اعضاست. بسیاری در کنگره نگران بودند که این امر به طور خودکار ایالات متحده را وارد جنگ کند و اختیارات قانونی آن‌ها برای تصمیم‌گیری را دور بزند. برای جلب رضایت جهت تصویب معاهده، دولت ترومن به کنگره اطمینان داد که هرگونه واکنش ایالات متحده در چارچوب ناتو، همچنان تابع روندهای داخلی قانون اساسی خواهد بود.

این تضمین خیلی زود در سال ۱۹۵۰، زمانی که کره شمالی به کره جنوبی حمله کرد، مورد آزمایش قرار گرفت. رئیس‌جمهور هری ترومن بدون درخواست اعلان جنگ از کنگره، نیروهای آمریکایی را مستقر کرد و آن را به جای جنگ، به عنوان یک «اقدام پلیسی» تحت نظارت سازمان ملل معرفی نمود. برای توجیه نادیده گرفتن کنگره، وزارت امور خارجه یادداشتی ارائه داد که شامل ۸۵ مورد از اقدامات گذشته بود که در آن‌ها رؤسای جمهور بدون تأیید کنگره از نیروی نظامی استفاده کرده بودند. این اقدام رویه جدیدی در دوران معاصر ایجاد کرد که بر اساس آن، قوه مجریه می‌تواند به طور یک‌جانبه و تحت پوشش معاهدات بین‌المللی آغازگر درگیری‌های بزرگ باشد [۳].

در طول جنگ ویتنام، دامنه قدرت ریاست جمهوری حتی بیشتر هم گسترش یافت. در پی «قطعنامه خلیج تونکین» که با ادبیاتی مبهم تنظیم شده بود، رؤسای جمهور لیندون ب. جانسون و ریچارد نیکسون جنگی گسترده و طولانی به راه انداختند. نیکسون حتی بدون رضایت کنگره، کمپین‌های بمباران مخفیانه را به کشور بی‌طرف کامبوج نیز گسترش داد. در واکنش به این گسترش روزافزون اختیارات قوه مجریه، کنگره به شدت مقاومت کرد و در نهایت با لغو وتوی نیکسون، «قطعنامه اختیارات جنگی سال ۱۹۷۳» را به تصویب رساند. قانون اساسی ایالات متحده برای شکستن وتوی رئیس‌جمهور، نیازمند رأی اکثریت قاطع دو سوم در هر دو مجلس نمایندگان و سنا است؛ مانع بزرگی که کنگره با موفقیت از آن عبور کرد تا این قانون را به تصویب برساند [۴].

تغییر بزرگ بعدی بلافاصله پس از حملات تروریستی ۱۱ سپتامبر ۲۰۰۱ رخ داد. کنگره «مجوز استفاده از نیروی نظامی» (AUMF) سال ۲۰۰۱ را تصویب کرد. برخلاف اعلان‌های جنگ سنتی علیه یک کشور مشخص، این مجوز بسیار گسترده بود و سازمان‌ها و افرادی را هدف قرار می‌داد که این حملات را «برنامه‌ریزی، مجاز، مرتکب یا کمک کرده بودند». طی دو دهه پس از آن، دولت‌های مختلف از همین یک قانون برای توجیه عملیات‌های ضد تروریستی در سراسر جهان علیه گروه‌هایی استفاده کردند که حتی در سال ۲۰۰۱ وجود خارجی نداشتند؛ اقدامی که نقش مستمر کنگره در تأیید درگیری‌های جدید را به شدت کمرنگ کرد [۵].

چارچوب قانونی کنونی

چارچوب قانونی حاکم بر اختیارات جنگی در حال حاضر بر چهار رکن اصلی استوار است: تفکیک وظایف در قانون اساسی، الزامات قانونی قطعنامه اختیارات جنگی، قدرت نهایی کنترل بودجه، و قوانین متمایز حاکم بر عملیات‌های مخفی.

۱. تفکیک در قانون اساسی

قانون اساسی اختیارات جنگی را تقسیم می‌کند تا اطمینان حاصل شود که تصمیم‌گیری درباره زمان ورود کشور به جنگ بر عهده قوه مقننه است، در حالی که قوه مجریه عملیات‌های نظامی را رهبری می‌کند.

اختیارات کنگره (اصل اول، بخش هشتم): "کنگره اختیار خواهد داشت که... اعلان جنگ دهد، مجوز مارک و اقدام متقابل صادر کند و قوانینی در مورد غنائم در خشکی و آب وضع نماید؛ ارتش‌هایی را تشکیل داده و پشتیبانی کند، اما هیچ تخصیص بودجه‌ای برای این منظور نباید برای مدتی بیش از دو سال انجام شود؛ نیروی دریایی ایجاد و نگهداری کند؛ و قوانینی برای اداره و مقررات نیروهای زمینی و دریایی وضع نماید..." [۶]
اختیارات رئیس‌جمهور (اصل دوم، بخش دوم): "رئیس‌جمهور، فرمانده کل ارتش و نیروی دریایی ایالات متحده و شبه‌نظامیان ایالت‌های مختلف در زمانی که برای خدمت عملی به ایالات متحده فراخوانده می‌شوند، خواهد بود..." [۶]

۲. قطعنامه اختیارات جنگی مصوب ۱۹۷۳

این قانون برای اطمینان از تصمیم‌گیری مشترک بین دو قوه پیش از اعزام نیروها تدوین شد. این قطعنامه دقیقاً مشخص می‌کند که رئیس‌جمهور چه زمانی می‌تواند اقدام کند، اطلاع‌رسانی سریع را الزامی می‌سازد و یک محدودیت زمانی دقیق برای استقرارهای بدون مجوز تعیین می‌کند.

محدودیت اختیارات ریاست جمهوری (بخش ۲(ج)): "اختیارات رئیس‌جمهور به عنوان فرمانده کل قوا بر اساس قانون اساسی برای وارد کردن نیروهای مسلح ایالات متحده به مخاصمات، یا موقعیت‌هایی که درگیری قریب‌الوقوع در مخاصمات به وضوح از شرایط پیداست، تنها در پی (۱) اعلان جنگ، (۲) مجوز قانونی خاص، یا (۳) وضعیت اضطراری ملی ناشی از حمله به ایالات متحده، سرزمین‌ها یا دارایی‌های آن، یا نیروهای مسلح آن اعمال می‌شود." [۴]
الزام به گزارش‌دهی (بخش ۴(الف)): "در غیاب اعلان جنگ، در هر موردی که نیروهای مسلح ایالات متحده وارد — (۱) مخاصمات یا موقعیت‌هایی شوند که درگیری قریب‌الوقوع در مخاصمات به وضوح از شرایط پیداست... رئیس‌جمهور باید ظرف ۴۸ ساعت گزارشی کتبی به رئیس مجلس نمایندگان و رئیس موقت مجلس سنا ارائه دهد که در آن شرایط ایجاب‌کننده ورود نیروهای مسلح ایالات متحده، اختیارات قانونی و مبتنی بر قانون اساسی که این ورود بر اساس آن‌ها صورت گرفته، و همچنین دامنه و مدت زمان تخمینی مخاصمات یا درگیری بیان شده باشد." [۴]
مهلت ۶۰ روزه (بخش ۵(ب)): "ظرف شصت روز تقویمی پس از ارائه گزارش یا زمانی که طبق بخش ۴(الف)(۱) ملزم به ارائه گزارش است (هر کدام که زودتر باشد)، رئیس‌جمهور باید هرگونه استفاده از نیروهای مسلح ایالات متحده که گزارش مربوط به آن ارائه شده (یا باید ارائه می‌شد) را متوقف کند، مگر اینکه کنگره (۱) اعلان جنگ کرده باشد یا مجوز خاصی برای چنین استفاده‌ای از نیروهای مسلح ایالات متحده تصویب کرده باشد، (۲) این دوره شصت روزه را به موجب قانون تمدید کرده باشد، یا (۳) در نتیجه حمله مسلحانه به ایالات متحده از نظر فیزیکی قادر به تشکیل جلسه نباشد." [۴]

۳. قوانین کنترل منابع مالی (اهرم بودجه)

حتی زمانی که اعلان‌های رسمی یا قطعنامه‌ها با شکست مواجه می‌شوند، کنگره همچنان برگ برنده نهایی را در دست دارد: کنترل خزانه‌داری فدرال. اگر قوه مقننه صراحتاً بودجه‌ای را قطع کند، ارتش از نظر قانونی قادر به ادامه عملیات نخواهد بود.

محدودیت بودجه ارتش (اصل اول، بخش هشتم): "تشکیل و پشتیبانی از ارتش‌ها، اما هیچ تخصیص بودجه‌ای برای این منظور نباید برای مدتی بیش از دو سال انجام شود؛" [۶]
بند تخصیص بودجه (اصل اول، بخش نهم): "هیچ پولی نباید از خزانه‌داری برداشت شود، مگر در نتیجه تخصیص‌هایی که به موجب قانون انجام شده است؛ و صورت‌حساب و گزارش منظمی از دریافت‌ها و هزینه‌های تمام پول‌های عمومی باید هر از گاهی منتشر شود." [۶]

۴. عملیات‌های مخفی در برابر عملیات‌های نظامی متعارف

بسته به نحوه به‌کارگیری نیروی نظامی، تفاوت عملیاتی و حقوقی بسیار بزرگی وجود دارد. عملیات‌های نظامی متعارف تحت فصل ۱۰ (Title 10) از مجموعه قوانین ایالات متحده قرار می‌گیرند و مشمول گزارش‌دهی به کل کنگره بر اساس قطعنامه اختیارات جنگی (WPR) هستند. با این حال، عملیات‌های مخفی - مأموریت‌هایی که در آن‌ها نقش دولت ایالات متحده برای حفظ «انکارپذیری موجه» پنهان می‌ماند - تحت فصل ۵۰ (Title 50) قرار می‌گیرند. این مأموریت‌ها که غالباً توسط سازمان سیا (گاهی با پشتیبانی نیروهای ویژه) اجرا می‌شوند، مهلت ۶۰ روزه WPR را فعال نمی‌کنند. در این موارد، رئیس‌جمهور به جای اطلاع‌رسانی به کل نهاد قانون‌گذاری، تنها از نظر قانونی ملزم است به «گروه هشت» (گروه منتخبی از رهبران ارشد اطلاعاتی کنگره) گزارش دهد، که این امر گریزگاه بزرگی برای پیشبرد جنگ‌های خاموش و پنهان ایجاد می‌کند [۱۱].

کارنامه تاریخی: پایبندی به قانون یا تخطی از مرزهای قانونی

تاریخ نشان‌دهنده تضاد آشکاری بین جنگ‌های رسمی که در آن‌ها قوانین مو به مو رعایت شده‌اند، و درگیری‌های محدودتری است که در آن‌ها رؤسای جمهور از ترفندهای حقوقی برای تسلط بر سیاست خارجی بهره برده‌اند.

مواردی که قوانین رعایت شدند

در بزرگترین درگیری‌های کشور، رؤسای جمهور به الزام قانون اساسی مبنی بر جلب موافقت کنگره پیش از درگیر کردن ارتش، احترام گذاشتند.

جنگ ۱۸۱۲، جنگ آمریکا و مکزیک (۱۸۴۶) و جنگ آمریکا و اسپانیا (۱۸۹۸): در هر سه درگیری قرن نوزدهم، رؤسای جمهور وقت رسماً از کنگره درخواست اعلان جنگ کردند و آن را دریافت نمودند [۲].
جنگ‌های جهانی اول و دوم (۱۹۱۷ و ۱۹۴۱): رؤسای جمهور وودرو ویلسون و فرانکلین دی. روزولت هر دو به کنگره رفتند تا درخواست اعلان رسمی جنگ علیه قدرت‌های خارجی کنند و پیش از ورود به نبرد جهانی، کشور را از نظر قانونی و سیاسی یکپارچه ساختند [۲].
جنگ خلیج فارس (۱۹۹۱): رئیس‌جمهور جورج اچ. دابلیو. بوش (پدر) به جای اقدام یک‌جانبه برای بیرون راندن نیروهای عراقی از کویت، صراحتاً از چارچوب قطعنامه اختیارات جنگی پیروی کرد. او پیش از آغاز عملیات طوفان صحرا، از کنگره «مجوز استفاده از نیروی نظامی» (AUMF) مشخصی را درخواست و دریافت کرد [۷].
جنگ‌های پس از ۱۱ سپتامبر (۲۰۰۱ و ۲۰۰۲): رئیس‌جمهور جورج دابلیو. بوش (پسر) از کنگره درخواست اختیارات قانونی کرد که منجر به تصویب AUMF سال ۲۰۰۱ (برای مقابله با القاعده و طالبان) و AUMF سال ۲۰۰۲ (برای تهاجم به عراق) شد. اگرچه بعداً بحث‌های شدیدی در مورد این مجوزها درگرفت، اما روند قانونی اولیه کاملاً مطابق با قوانین طی شد [۵].

مواردی که از محدوده‌های قانونی عبور شد

رؤسای جمهور از هر دو حزب غالباً قطعنامه اختیارات جنگی را به عنوان نقض غیرقانونی اختیارات خود بر اساس قانون اساسی در نظر گرفته‌اند که این امر به چندین رویارویی جدی با کنگره منجر شده است.

تخلیه در آسیای جنوب شرقی (۱۹۷۵): همزمان با سقوط سایگون، رئیس‌جمهور جرالد فورد دستور عملیات تخلیه نظامی پرمخاطره شهروندان آمریکایی و متحدان ویتنام جنوبی را صادر کرد. او این مأموریت را با وجود محدودیت‌های سخت‌گیرانه کنگره برای بودجه در دوران جنگ ویتنام که قانوناً استفاده از بودجه برای عملیات نظامی در آن منطقه را ممنوع می‌کرد، اجرا نمود. فورد استدلال کرد که اختیار اجرایی ذاتی او برای نجات جان آمریکایی‌ها، بر قطع بودجه توسط قوه مقننه ارجحیت دارد [۷].
عملیات نجات گروگان‌ها در ایران (۱۹۸۰): رئیس‌جمهور جیمی کارتر در تلاش برای پایان دادن به یک بحران ملی، دستور اجرای یک مأموریت کاملاً محرمانه به نام «عملیات پنجه عقاب» را برای نجات گروگان‌های آمریکایی از سفارت در تهران صادر کرد. این مأموریت با سقوط بالگردها به فاجعه ختم شد. کارتر عمداً کنگره را در جریان نگذاشته بود و استدلال می‌کرد که قطعنامه اختیارات جنگی (WPR) در این مورد صدق نمی‌کند زیرا این یک مأموریت نجات بشردوستانه بود، نه یک اقدام جنگی [۷].
تهاجم به گرانادا (۱۹۸۳): در پی یک کودتای خشونت‌آمیز مارکسیستی، رئیس‌جمهور رونالد ریگان ۱۹۰۰ نیروی نظامی را مستقر کرد. ریگان مجوز قبلی دریافت نکرد و این امر مهلت ۶۰ روزه WPR را فعال کرد. از آنجا که تهاجم تنها در چند روز با موفقیت به پایان رسید، درگیری پیش از آنکه کنگره بتواند بحث معناداری در مورد اختیارات قانونی او به راه بیندازد، خاتمه یافت [۷].
تهاجم به پاناما (۱۹۸۹): رئیس‌جمهور جورج اچ. دابلیو. بوش ۱۱۰۰۰ نیروی زمینی را برای انهدام نیروهای دفاعی پاناما و دستگیری رهبر آن، مانوئل نوریگا، به این کشور فرستاد. بوش با استناد به اختیارات «فرمانده کل قوا» و لزوم محافظت از آمریکایی‌ها، الزامات مشورتی WPR را دور زد. پیروزی سریع نظامی تا حد زیادی واکنش‌های اعتراضی کنگره را خاموش کرد [۷].
کمپین بمباران کوزوو (۱۹۹۹): رئیس‌جمهور بیل کلینتون مجوز مشارکت ایالات متحده در یک کمپین ۷۸ روزه بمباران ناتو علیه یوگسلاوی را صادر کرد که آشکارا از محدودیت ۶۰ روزه WPR عبور می‌کرد. کنگره صراحتاً هم به اعلان جنگ و هم به قطعنامه‌ای که خواستار خروج نیروها بود رأی منفی داد. با این حال، از آنجا که کنگره در نهایت یک لایحه بودجه اضطراری را برای فعال نگه داشتن ارتش تصویب کرد، تیم حقوقی کلینتون با موفقیت استدلال کرد که این تأمین مالی به منزله «مجوز ضمنی» است [۷].
مداخله در لیبی (۲۰۱۱): رئیس‌جمهور باراک اوباما از عملیات ناتو در لیبی، مدت‌ها پس از پایان مهلت ۶۰ روزه WPR، حمایت کرد. دولت او با استفاده از یک تفسیر بحث‌برانگیز از متن قانون، این محدودیت را دور زد. دولت ادعا کرد از آنجایی که نقش ایالات متحده به حملات پهپادی و اطلاعات محدود می‌شد و هیچ نیروی زمینی به طور فعال درگیر تبادل آتش نبود، ارتش درگیر «مخاصمات» آن‌گونه که در قانون تعریف شده، نبوده است. بنابراین، مهلت ۶۰ روزه اصلاً آغاز نشده بود [۸].
حملات موشکی به سوریه (۲۰۱۷ و ۲۰۱۸): رئیس‌جمهور دونالد ترامپ در واکنش به استفاده از سلاح‌های شیمیایی، حملات موشکی کروز هدفمندی را علیه دولت سوریه انجام داد. او به دنبال تأیید کنگره نبود و با تکیه کامل بر اختیارات اصل دوم قانون اساسی مدعی شد که این حملات در راستای منافع حیاتی امنیت ملی ایالات متحده است. بسیاری از صاحب‌نظران قانون اساسی استدلال کردند که این اقدام، نقض آشکار الزام به مشورت با کنگره برای اقدامات نظامی است [۱۰].
قطعنامه اختیارات جنگی درباره یمن (۲۰۱۹): با نارضایتی از حمایت ایالات متحده از ائتلاف تحت رهبری عربستان در یمن، کنگره با موفقیت قطعنامه‌ای دو حزبی را تصویب کرد که به رئیس‌جمهور ترامپ دستور می‌داد نیروهای آمریکایی را خارج کند. این اولین باری بود که هر دو مجلس از WPR به طور کامل برای درخواست خروج نیروها استفاده کردند. با این حال، ترامپ این قطعنامه را وتو کرد و کنگره نتوانست اکثریت قاطع دو سوم لازم در هر دو مجلس را برای لغو این وتو به دست آورد؛ موضوعی که نشان‌دهنده محدودیت‌های شدید قوه مقننه است [۹].

نقش نظام قضایی در مناقشات مربوط به اختیارات جنگی

هنگامی که اختلافاتی بر سر اختیارات جنگی میان رئیس‌جمهور و کنگره بالا می‌گیرد، سیستم قضایی فدرال (از جمله دیوان عالی) به طور مداوم از مداخله خودداری کرده است. به لحاظ تاریخی، دادگاه‌های فدرال به «دکترین مسائل سیاسی» استناد می‌کنند. قضات معمولاً رأی می‌دهند که اختلافات بر سر استقرار نیروهای نظامی ماهیتاً کشمکش‌های سیاسی بین قوه مجریه و مقننه است، نه مسائل صرفاً حقوقی که دادگاه‌ها باید درباره آن‌ها تصمیم‌گیری کنند. دادگاه‌ها با رد مداوم این‌گونه پرونده‌ها، عملاً حل و فصل این منازعات قدرت را به روند سیاسی واگذار کرده‌اند [۱۲].

نتیجه‌گیری

سیر تحول اختیارات جنگی در ایالات متحده بازتابی از تلاش مداوم برای ایجاد تعادل بین توانمندی اجرایی و نظارت دموکراتیک است. این سیستم که توسط تدوین‌کنندگان قانون اساسی طراحی و بعداً توسط «قطعنامه اختیارات جنگی» اصلاح شد، با هدف جلوگیری از تمرکز کنترل نظامی در دست یک فرد واحد ایجاد گردید. هدف اصلی این است که اطمینان حاصل شود ورود به یک درگیری نیازمند اجماع جمعی قوه مقننه است، در حالی که همزمان انعطاف‌پذیری کافی برای فرمانده کل قوا جهت دفاع از کشور در طول بحران‌های ناگهانی حفظ می‌شود.

با این وجود، رویه‌های تاریخی پرسش‌های عینی در مورد اینکه آیا چارچوب کنونی شفافیت کافی را ارائه می‌دهد یا خیر، مطرح می‌سازد. استفاده مکرر از تفاسیر حقوقی - مانند تعاریف متفاوت از مفهوم «مخاصمات»، استفاده از فصل ۵۰ برای عملیات‌های مخفی، یا در نظر گرفتن تخصیص بودجه به عنوان مجوز ضمنی - نشان می‌دهد که این قوانین به شدت در معرض کاربردهای متفاوت قرار دارند. در نتیجه، در حالی که ساختار قانونی، همکاری بین قوا را الزامی می‌داند، واقعیت‌های عملی نشان می‌دهد که حرکت در مرزهای اختیارات جنگی همچنان یک مذاکره مداوم و غالباً حل‌نشده میان رئیس‌جمهور و کنگره است.